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土地征收中“公共利益”的界定

分类: 土地征收 发布时间:2012-10-29 09:55 录入:集体土地征收网
土地征收中“公共利益”的界定
 

土地征收中“公共利益”的界定

一.问题的提出

    土地基于公共利益被征收,并成为国有土地,关于使用国有土地,我国《土地管理法》第四十三条规定,“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地;但是,兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的,或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”

在该条规定中,“任何单位和个人”为进行建设,需要使用土地的,都可以申请使用。如果申请使用的是需要征收的土地呢?而我国宪法和其他相关法律如《物权法》规定国家只有基于公共利益才能征收土地,对于原属于集体的土地而言,这里的“任何单位和个人”能满足“公共利益”的前提条件吗?如何界定公共利益正是本文要讨论的问题。

二.我国土地征收中公共利益的确定

土地是人们生存不可或缺的资源,征收土地是一种发生所有权变动的非法律行为,一旦征收指令下发,所有权即发生转移,国家具有征收土地的专属权力,体现了国家公权力的强制性。我国《物权法》第二十八条规定,“因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等,导致物权设立、变更、转让或者消灭的,自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。”在这里没有被征收人的意思参与,他完全处于被动接纳的状态,

征收的一个前提性条件就是公共利益的需要,如果缺乏公共利益基础,征收就只能胎死腹中。我国《宪法》第10 条第3 款规定,“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”我国《物权法》第四十二条规定,“为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”我国《土地管理法》第2 条第4 款进一步明确规定,“国家为了公共利益的需要,可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”

于是乎,公共利益的确定就成为至关重要的话题,而不受制约的权力将成为无缰之马,践踏人民的权益。对于公共利益的确定而言,更是如此。从对象,主体两个层面,相应的疑问有如:征收所要进行的将来事业是否属于公共利益的范畴?由哪个机关来确定是否属于公共利益并继而决定征收?

(一)属于公共利益的事项范畴

统观我国土地征收的规定,没有任何关于什么是公共利益的规定,但是这在域外法律中确是有鲜明规定的,日本1951年颁布的《土地征收法》第三条列举了35种可以征收的情形。这些情形限定在关系国家和公民利益的事业项目范围内。包括依据道路法进行的道路建设;以治水和发展水利为目的在江河上设置的防堤、护岸、拦河坝、水渠、蓄水池及其他设施;国家和地方团体进行的农地改造与综合开发所建的道路、水渠等设施;铁路、港口、机场、气象观测、电信、电力、广播、煤气、博物馆、医院、墓地、公园等设施。台湾地区“土地征收条例”第3条规定:“国家因公益需要,下列各项事业,得征收私有土地。征收范围,应以其事业所必须者为限:(一)国防事业;(二)交通事业;(三)公用事业;(四)水利事业;(五)公共卫生及环境保护事业;(六)政府机关、地方自治及其他公共建筑;(七)教育、学术及文化事业;(八)社会福利事业;(九)国营事业;(十)其他依法得征收土地之事业。”相比日本和台湾地区关于土地征收中公共利益事项的规定,我国土地征收中只是提到“公共利益”这四个字,再没有予以具体化,也就难以作为具体征收案件中判定公共利益事项的适用依据。

(二)确定公共利益的机关

《立法法》第八条规定对非国有财产的征收只能制定法律,如上所述,我国法律对“公共利益”没有具体规定,而对于征收权的执行主体却是有明确规定的,《土地管理法》第四十五条规定,“征收下列土地的,由国务院批准:(一)基本农田;(二)基本农田以外的耕地超过三十五公顷的;(三)其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的,由省、自治区、直辖市人民政府批准,并报国务院备案。”依该条规定,土地征收归行政机构来执行。在实践中,政府集土地征收者、土地交易者、土地争议裁决者等多种角色于一身,具有决定开发商用地项目的审批权,而往往因为经济发展这一政绩指标,政府通常与开发商站在一起,大笔一挥,很容易就批了开发商的用地申请。而被征收人在征收拆迁公告发布之前对自己房产的命运并不知情。

在我国的征收拆迁程序中,并没有关于是否属于公共利益的听证程序,对于征地公益性的界定并没有任何程序规定,也就是说,是否属于公共利益就只是政府的内部之事,对此没有讨论协商的余地,完全由政府做主。

对于我国的这种实际状况,日本土地征收法的规定就要进步的多,日本在2001年7月11日对其1951年颁布的《土地征收法》作了修正,其中第15条之14规定,“开发商欲获得次条所规定的事业认定时, 必须预先通过召开国土交通省令规定的说明会等方式, 向与该事业认定有利害关系的人说明该事业的目的与内容。”这就是学者们所提到的“事业说明会召开义务”,而且,开发商在向政府提交申请时,该说明会的文字材料必须一同提交,否则用地申请有被政府拒绝的风险。这就是说,日本的规定是开发商须首先向被征收人说明情况,其将来的用地建设可行性与否须首先得到被征收人的认可,而非像我国那样首先得到政府认可。

现在各地的征收拆迁案件中,被征收人往往只就补偿的多少产生纠纷,至于该征收本身的合法性与否很少涉及,即使有,也只是提出征收过程中的某些程序瑕疵,从来没有针对征收本身是否符合公共利益即实体正当性的控诉。

三.土地征收中公共利益的正解

    可以说,土地征收中的“公共利益”前提在我国已经被虚置了,政府可以堂而皇之地以解决就业,符合城市整体规划,符合征收条件等简单粗略的理由为征收拆迁事业保驾护航。但是,这与我党提出的“和谐社会”建设是背道而驰的,血淋淋的拆迁事件此起彼伏,耕地流失,贫富差距已经处在警戒线之下,改革开放三十年来中国社会飞速发展的代价让人触目惊心,已经到了我们不得不对这个问题作出正面回应和呼吁的时候了。是否属于公共利益,需要从这几个方面予以把握:

    第一,从实体上来讲,征收后的受益对象应该具有公共性。公共利益,顾名思义,首先是一种公众利益,其受益对象是普遍的不特定社会大众,比如,桥梁修好以后,每个人都因为可以通过而受益,而与此相对的,如果征收的目的是开发商建造商业用房销售盈利,就不能认为是公共利益。参照其他国家和地区的规定,本文认为这几类事业可以认为是属于公共利益的范畴:(1)国防、军事设施建设;(2)公共安全;(3)抢险救灾及社会福利;(4)发展科技、教育、文化、艺术、体育事业;(5)公共卫生;(6)能源、交通、水利等基础设施建设;(7)城市基础设施建设;(8)环境保护;(9)文物古迹及风景名胜区的保护。

    第二,从程序上来讲,征收决定应该是民主决议的产物。像上文提到的日本的规定,就是把利害关系人的听证作为土地征收审批的一项前置程序,至于我国而言,至少应该做到在事先调查民意,实地了解情况,广泛听取、充分尊重公众意见,保证公共利益的界定以及征收决定的作出基于广泛的民意之上,同时,没有救济就没有权利,对于政府作出的属于公共利益的行政决定,异议的利害关系人有权复议复核,并最终寻求司法救济。

第三,从补偿上来讲要做到最大限度的公平。民主社会的一个负面效果就是滋生多数人的暴政,征收决定的作出不可能与每个被征收人的利益诉求一致,但是仍然可以做到的是,通过给予必要的、公平的补偿来增进公共利益。补偿应当是一种得失相当的公平补偿和合理补偿,而不能只是象征性的“适当补偿”或者弹性很大的“相应补偿”。   

四.小结

本文开头提出的问题:征收的集体土地成为国有土地之后,我国《土地管理法》规定任何单位和个人进行建设就可以申请使用,而我国宪法规定:土地的征收只能基于公共利益的需要。这里就产生一种可能性:基于“任何单位和个人”进行建设的原因征收集体土地或者单位和个人的土地,就该点来讲,《土地管理法》的规定明显违宪。另外,在各地的行政实务中,往往就是任何单位和个人进行建设需要使用新增的建设用地就将启动土地征收程序。从法律规定到行政实务,土地征收权都被扩张和滥用。要对此予以肃清,首先须从实体上明确什么是“公共利益”以及哪些事项属于公共利益,从程序上,在确定是否属于公共利益时,利害关系人的意志需要被考虑进来,有必要举行听证会,并且对于政府作出的属于公共利益的决定,规定利害关系人有复议复核甚至寻求司法救济的权利。只有从这两个方面严格把握,土地征收才有望在宪法框架内进行。


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